SOMMARIO: 1. Considerazioni introduttive. – 2. Le «concessioni balneari» alla luce della più recente introduzione normativa. – 3. Le concessioni balneari nel diritto dell’Unione europea ed il loro rapporto col diritto nazionale italiano. – 4. La direttiva «Bolkestein» e le concessioni demaniali marittime in altri Paesi europei. – 5. La protesta dei balneari. – 6. Osservazioni conclusive.
Considerazioni introduttive.
Con la sentenza n. 32559, del 23 novembre 2023, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione1 hanno considerato ammissibile, in quanto vertente su una questione di diniego di giurisdizione, e, infine, accolto, il ricorso avverso una pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 18 del 2021, in tema di proroga delle concessioni balneari, che aveva ritenuto privi di legittimazione a partecipare a un giudizio, estromettendoli, i rappresentanti di Sib-confcommercio, Assonat e Regione Abruzzo2.
Ai summenzionati soggetti, secondo la pronuncia qui in commento, non poteva essere negato il diritto a stare in giudizio e contraddire quali enti esponenziali di interessi collettivi.
Le risultanze del tavolo tecnico hanno, più volte, suggerito l’intenzione di porre una «definitiva» fine alle proroghe, ma il binomio fine anno/fine proroga non sembra aver ancora trovato una uniforme attuazione.
*Sarah Otera: Abilitata all’esercizio della professione forense, criminologa forense, specializzata in diritto europeo e internazionale, e in Diritto privato europeo presso l’Università Sapienza di Roma.
1 Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza del 23 novembre 2023, n. 32559.
2 Cfr. F. D’ALESSANDRI, Le SS.UU. cassano la pronuncia del CDS che ha escluso i balneari dalla causa, in Il Quotidiano Giuridico online. In tale recente saggio di commento alla sentenza 32559/2023 cit., il Consigliere di Stato D’Alessandri muove delle valutazioni riguardanti il motivo di censura accolto dalla Corte di Cassazione, e osserva, con riferimento all’estromissione dal giudizio di tutti gli interventori costituitisi dinanzi all’Adunanza Plenaria, e nella specie enti collettivi ritenuti privi di legittimazione a partecipare ad un giudizio, quanto la Corte abbia inteso ribadire il carattere solo potenziale della definitività delle sentenze. Per gli aspetti evolutivi, si veda ut supra.
Il differimento, ormai annuale, che consiste nel generale diniego nell’emanazione di bandi di decreti che contengono i criteri per bandire nuove procedure di concessione incontra un iter confuso e, a dir poco, «schizofrenico».
Il presente elaborato si occupa, pertanto, della configurabilità di un’eventuale incompatibilità tra la normativa nazionale e quella esistente sul piano sovranazionale, tenendo conto della direttiva c.d. «Bolkestein» in materia di concessioni balneari, e dell’impossibilità di accesso ad un mercato, alla luce degli orientamenti della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
Inoltre, si volgerà l’attenzione sul tema della risarcibilità dell’interesse legittimo in capo «all’attuale gestore» di uno stabilimento balneare, leso dalla condotta contra legem del legislatore nazionale.
Preliminarmente, occorre, tuttavia, svolgere delle argomentazioni iniziali circa le concessioni balneari, ormai divenute una quanto mai attraente locuzione.
La disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative è, infatti, assai complessa, a causa dei numerosi interventi normativi, frutto della stratificazione di norme di carattere generale, di norme specifiche, di norme transitorie, nonché, di una ricca giurisprudenza nazionale.
Manca tuttavia, ad oggi, un intervento legislativo di riordino del settore, di cui si discute almeno dal 20093.
In aggiunta ai vari provvedimenti via via adottati, si sono intrecciati – e, talvolta, ne sono stati pure conseguenza diretta – le procedure di infrazione aperte dalla Commissione europea, come pure alcune sentenze pregiudiziali della Corte di giustizia, che hanno riguardato, essenzialmente, i profili della liceità della clausola di preferenza per il concessionario uscente, della durata delle concessioni e del rinnovo automatico delle stesse.
Quella che si consuma, ormai, da diciassette anni e oltre può, senza alcun dubbio, considerarsi una vera e propria saga o una telenovela ricca di molteplici colpi di scena, che esita in un fatale ed ineludibile scontro con l’UE.
Come noto, la tematica delle concessioni balneari interseca vari rami del diritto: dal diritto della navigazione, al diritto costituzionale, al diritto amministrativo, sostanziale e processuale, per non menzionare che i settori maggiormente interessati.
La querelle del rilascio delle concessioni balneari in Italia, a seguito del recepimento della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, 36) – nota come direttiva Bolkestein dal nome del Commissario europeo proponente – che attiene,
3 Cfr. C. CURTI GIALDINO, La sentenza della Corte di giustizia europea del 20 aprile 2023 in tema di concessioni balneari: spunti critici e proposte per chiudere una storia infinita, in Focus online SSIP, 16 settembre 2023, p. 5.
Sulla proroga delle concessioni balneari. La sottile linea di «contatto» tra la disciplina Europea e quella nazionale alla luce delle più recenti pronunce giurisprudenziali.
sostanzialmente, alla concorrenza e alla libertà di stabilimento nel mercato interno europeo, si è, nel tempo, arricchita di un nuovo e travagliato episodio giudiziario4.
Di conseguenza, le questioni pregiudiziali sottoposte al giudice eurounionale attengono, quindi, principalmente ad un quesito principale:
– se la direttiva 2006/123/CE risulti valida e vincolante per gli Stati membri o se, invece, risulti invalida in quanto – trattandosi di direttiva di armonizzazione – requisiti minimi di sufficiente dettaglio della normativa e di conseguente assenza di spazi discrezionali per il legislatore nazionale tali da potersi ritenere la stessa auto-esecutiva ed immediatamente applicabile5;
Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, i privati possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro, sia qualora esso abbia omesso di trasporre la direttiva in diritto nazionale entro i termini, sia qualora l’abbia recepita in modo scorretto.
È, allora, necessario interpretare, preliminarmente, cosa si intenda per
«concessioni balneari». Una definizione univoca è difficile da trovare, in quanto l’espressione non trova dignità nel diritto positivo, essendo costituito da termini polisemici.
La più grande fatica nel collocare questi due termini risiede nel fatto che, da una parte, suona, alquanto, inopportuno equiparare detta espressione alla disciplina che riguarda porti, porti turistici, o spiagge, predisposte alla balneazione.
D’altra parte, però, è necessario essere certi di poter parlare di c.d. «turismo balneare», o «escursionismo balneare», o se, al contrario, sarebbe più giusto riferirsi ai destinatari di tali concessioni, con ciò intendendosi i concessionari, come di seguito al par. 3.
Se ne evince, quindi, da simili, pur iniziali, considerazioni l’esistenza di un impianto legislativo piuttosto complesso, ancorché precedente all’esperienza determinata dall’integrazione europea.
Infine, l’impianto normativo concepito, di diritto e di fatto, ha dato vita a concessioni permanenti, con delle conseguenti limitazioni circa l’inserimento di nuovi concessionari che potessero operare sui medesimi beni demaniali6.
4 Cfr. M. FRAGOLA, La Corte di giustizia (“atto secondo”) si pronuncia nuovamente sulle concessioni balneari italiane: il resoconto della sentenza 20 aprile 2023 nella causa C-348/22, in Focus online SSIP, 30 giugno 2023, p. 4.
5 Cfr. D. GRANARA, Nota a sentenza, in Giurisprudenza Italiana, n. 12, 1 dicembre 2023, p.
2709.
6 Cfr. M. FRAGOLA, Le concessioni balneari alla luce del diritto dell’Unione europea, Cosenza,
2023, p. 14.
Tutto ciò sembra aver dato vita, più che ad un dialogo tra Corti e tra le rispettive discipline adottate, ad un inevitabile monologo7.
Le «concessioni balneari» alla luce della più recente introduzione normativa.
Spiaggia libera può non significare necessariamente spiaggia pulita e proroga non significa assoluta libertà nel legiferare per ogni operatore uscente.
Si tratta, quindi, nella presente analisi, di contemperare esigenze apparentemente non accostabili, cioè, da un lato, il rispetto del diritto dell’Unione europea, mentre dall’altro la “pressante” normativa nazionale.
In particolare, il dibattito sulle concessioni balneari offre lo spunto per cogliere le eventuali lacune e differenze esistenti tra diritto unionale e diritto nazionale e se possa parlarsi di una politica restrittiva a livello europeo.
In altri termini, l’ammissibilità del ricorso avverso una pronuncia dell’Adunanza Plenaria dinanzi la Corte di Cassazione, pronuncia avente carattere nomofilattico enunciativa di un principio di diritto, rappresenta il principale tema affrontato dalla suddetta Corte nella sentenza ut supra.
La pronuncia in esame, nel richiamare diversi principi, ha affermato che i provvedimenti aventi forma di sentenza sono di per sé ricorribili per Cassazione, mentre il carattere di «decisorietà» è richiesto come requisito indispensabile solo per la ricorribilità dei provvedimenti aventi forma diversa dalla sentenza8.
Allo stesso modo, un altro argomento, dedotto dalla sentenza in questione per rafforzare le sue conclusioni, è quello secondo cui il carattere solo esponenziale della definitività delle sentenze dell’Adunanza Plenaria non inficia l’idoneità della pronuncia a produrre effetti rilevanti ai fini di cui all’art. 111, comma 8, della Carta costituzionale italiana9.
Nel caso di specie, la Corte di Cassazione ha ritenuto di far rientrare il mancato riconoscimento della legittimazione all’intervento del processo di un ente esponenziale di interessi collettivi nell’ipotesi di diniego di giurisdizione, che consente alla stessa di pronunciarsi ai sensi dell’art. 118 del primo Statuto costituzionale italiano, e sindacare la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, cassandola10.
7 Cfr. F. F. GUZZI, La direttiva Bolkestein e la nuova disciplina dei servizi economici privati, Milano, 2016, p. 23.
8 Cfr. F. D’ALESSANDRI, Le SS.UU. cassano la pronuncia del CDS che ha escluso i balneari dalla causa, in Il Quotidiano Giuridico online, p. 2 ss.
9 Ibidem, p. 3.
10 Ibidem, p. 3.
Pertanto, il mancato riconoscimento della legittimazione non è stato fatto rientrare nel genus dell’errore in procedendo da parte del giudicante, ma incide, di certo, sulla questione di giurisdizione.
Nonostante la Penisola italiana non possieda una solida cultura antitrust, la lungimirante Costituzione italiana ha stabilito alcuni princìpi fondamentali in materia.
L’art. 41 Cost., ad esempio, sancisce la libertà dell’attività economica privata e coniuga i principi di libertà e solidarietà afferma la libertà di iniziativa economica, orientando l’Italia alla scelta di un economia di mercato.
Il settore degli imprenditori balneari, tra l’altro, non sempre garantisce il giusto rapporto qualità/prezzo, e non sempre risulta vantaggioso per la controparte costituita dai consumatori/fruitori, considerando che il diritto, per i suoi caratteri di generalità ed astrattezza, si rivolge ad una serie indeterminata di soggetti e non, al contrario, ad individui determinati.
L’astrattezza, a tal proposito richiamata nella pronuncia in questione, non si riferisce ad un fatto concreto ma ad una serie ipotetica di fatti eventuali e il contesto di cui si tratta è enigmatico anche per vari altri aspetti11.
È lecito affermare che il Sindacato italiano balneare (Sib) rappresenta il 75% del totale, 80 mila imprese, di cui 30 mila titolari di stabilimenti per un settore che occupa circa 150 mila addetti, tra operatori di lettino, camerieri e bagnini, senza considerare poi l’indotto e il giro d’affari collegato.
Richiamando sia l’art. 100 del codice di procedura civile italiano, che, nel processo amministrativo, definisce la legittimazione ad agire coincidente con la titolarità di una posizione qualificabile come interesse legittimo, che l’art. 111, comma 8, della Carta costituzionale italiana, riferibile alla posizione soggettiva fatta valere che abbia assunto i caratteri di interesse legittimo, se ne evince che il giudice amministrativo è tenuto ad esercitare la giurisdizione, incorrendo, altrimenti, in un diniego o in un rifiuto della stessa.
Le concessioni balneari nel diritto dell’Unione europea ed il loro rapporto col diritto nazionale italiano.
La tematica delle concessioni balneari sembra essere legata a doppio filo al rispetto di princìpi e regole di fondamentale importanza per la coesione europea che attengono alla libera circolazione delle persone, beni e servizi, con particolare riguardo
11 Cfr. M. FRAGOLA, Le concessioni balneari alla luce del diritto dell’Unione europea, Cosenza, 2023, p. 21.
al rispetto della parità di trattamento e del principio di non discriminazione in base alla nazionalità12.
Sul piano squisitamente giuridico dei rapporti tra l’ordinamento italiano e le norme europee, la difficoltà di una conforme applicazione nell’ordinamento italiano di atti eurounionali non è una questione nuova13.
La questione, ut supra, appare, quindi, di particolare complessità sia da un punto di vista giuridico che da un punto di vista politico.
Oltre la presente nota di commento alla sentenza richiamata in precedenza, attesa la complessità della tematica, appare verosimile che molti aspetti rimarranno irrisolti anche dopo l’adozione della normativa italiana, pur nelle sue sistematicità e difficoltà strutturali, insite nella disciplina.
Per quel che rileva qui, e per inquadrare in modo preciso i punti di conflitto ed i nodi problematici, occorre, così, comprendere che il quadro nel suo complesso risulta assai deteriorato dalla lacuna dell’intervento normativo da parte del legislatore italiano.
A tale negligenza, se lecito così definirla, la giurisprudenza ha inteso rispondere bilanciando il gap esistente e colmando il vuoto normativo e la permissiva disciplina in vigore mediante l’inserimento di molteplici e variegate soluzioni.
Risulta, allora, parimenti importante identificare i destinatari – vale a dire i “concessionari” – delle concessioni balneari in tali preziose pronunce giurisprudenziali, come quella che si sta qui commentando.
La, così, «terribile» concorrenza agli imprenditori balneari14, può giungere non soltanto dall’esterno, cioè dall’ambiente imprenditoriale eurounionale, ma anche, legittimamente e legalmente dall’interno dell’Italia da società nazionali che operano nel settore.
Non va, però, taciuto che la direttiva Bolkestein, richiamata nelle considerazioni introduttive, con l’accettazione del regime della concorrenza alle concessioni marittime balneari, ha definito una partita niente affatto semplice tra la Commissione europea e il governo italiano, e un eventuale conflitto non facile da dirimere.
Nella presente narrazione, si tratta di contemperare esigenze, talvolta, apparentemente incompatibili, vale a dire, da un lato, il pedissequo, e alle volte
«cortigiano», rispetto del diritto dell’Unione europea, di cui l’Italia, si rammenta, fu Stato fondatore nel lontano 1952, dall’altro la tutela delle micro, piccole e medie imprese, in qualità di concessionari balneari, a livello nazionale.
12 Cfr. E. CHITI, Nota a sentenza, in Giornale di diritto amministrativo, n. 5, 1 settembre 2023, p. 629. Nella nota, ut supra, l’autore argomenta circa le difficoltà esistenti per garantire una forma di coesione europea.
13 Cfr. M. FRAGOLA, Le concessioni balneari alla luce del diritto dell’Unione europea, Cosenza, 2023, p. 18.
14 Ibidem, p. 23.
Nella materia che attiene alle concessioni balneari, le varie Regioni italiane sono da anni ferme a legiferare, e non solo a causa della summenzionata direttiva Bolkestein15.
Dunque, la disapplicazione della normativa nazionale di proroga delle concessioni demaniali marittime con finalità ludico-ricreative, ha prodotto effetti solo ed esclusivamente rispetto alle concessioni che hanno beneficiato di proroghe espresse, determinandone la sopravvivenza fino al prossimo 31 dicembre 2023.
Si consideri, tra l’altro, che l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, AGCM, istituita in Italia con la legge 14 novembre 1995 n. 481, svolge un ruolo puramente domestico in Italia.
Al contrario, si intende, con la precedente affermazione, evidenziare che i Paesi anglosassoni (e non solo) e le rispettive imprese possiedono una cultura antitrust molto più sviluppata e sensibile rispetto ad altre realtà.
La direttiva Bolkestein e le concessioni demaniali marittime in altri Paesi europei.
Aprire alla concorrenza, oggetti sociali volti a gareggiare per azioni di terzi interessati, quali sono i diktat a livello eurounionale, quanto valgono a livello di norma attiva le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e delle varie direttive sono temi che provengono da lontano e che non sono stati affrontati, se non in un quadro che appare assai generale e vago.
In un primo momento si è tergiversato attorno al tema mentre successivamente si è giunti a punti fermi, vedi l’Adunanza Plenaria che si è, in un certo senso, sostituita al potere della Corte di Giustizia, locata nel cuore dell’Europa nella storica capitale Lussemburgo.
La trasposizione della direttiva Bolkestein nel diritto nazionale ha creato non pochi problemi applicativi, con particolare riferimento alla c.d. riserva di competenza, esistente in capo agli Stati membri, che ha comportato, proprio per le sue flessibilità e discrezionalità, in quanto a forme e mezzi da adottare, un’eventuale difformità di sistema tra le norme che disciplinano le medesime fattispecie.
Si segnala che la normativa italiana in materia è sempre stata alquanto dettagliata con i gestori di stabilimenti balneari e con la gestione delle marine16.
Pertanto, si intende, di seguito, riportare l’esempio di altri Paesi europei.
15 Ibidem, p. 24.
16 Cfr. M. FRAGOLA, Le concessioni balneari alla luce del diritto dell’Unione europea, Cosenza, 2023, p. 65.
Ad esempio, la Croazia, il cui demanio marittimo è menzionato in Costituzione, stabilisce che il mare, le spiagge e le isole sono di interesse primario per la Repubblica croata.
Non stupisce, di conseguenza, che una delle particolari fattispecie di gestione e uso commerciale del demanio marittimo sia la concessione in uso ai privati di beni demaniali dello Stato.
Nella Penisola francese, il demanio marittimo è regolato dal Code général de la propriété des personnes publiques, emanato nel 2006. La distribuzione delle competenze amministrative e il potere di rilascio delle concessioni, la cui titolarità è attribuita allo Stato, sono contestualmente volte ad assicurare la tutela dell’ambiente.
Ciò si traduce nel fatto che la superficie della spiaggia deve essere libera da ogni struttura amovibile o trasportabile.
In Grecia, invece, la materia relativa all’autorizzazione allo svolgimento delle attività turistiche sulle spiagge è regolata dalla Legge n. 2971 del 2001, in linea con la successiva direttiva 2006/123/CE. Successivamente, la legislazione nazionale greca ha adeguato le semplificazioni amministrative alla direttiva Bolkestein.
Portogallo e Spagna hanno entrambi correttamente interpretato la suddetta direttiva. In particolare, all’art. 132 della Costituzione spagnola del 1978 si stabilisce espressamente che è la legge a regolare il regime giuridico dei beni del demanio pubblico o comunali, ispirandosi a principi di inalienabilità, imprescrittibilità e insequestrabilità, così come la loro classificazione.
Molto forti, in conclusione, i richiami alla materia delle concessioni balneari già in molteplici Carte costituzionali di diversi Paesi europei e ciò a volerne rimarcare il degno e riconosciuto valore.
La protesta dei balneari.
Il favor del legislatore nazionale incontra, pur sempre, un indeformabile freno, un rigido blocco o, altrimenti, uno gelido stop nelle pronunce sia da parte dei tribunali nazionali e, a maggior ragione, da parte dei tribunali sovranazionali che devono realizzare la corretta applicazione del diritto eurounionale.
Tale apparente e, soltanto, illusorio favor non può, però, essere finalizzato a mettere, in malo modo, la polvere sotto il tappeto in tema di concessioni balneari, generando inevitabile incertezza.
Tale incertezza si riflette, di conseguenza, nei comportamenti da adottare, richiesti ai numerosi balneari che possiedono o hanno in gestione, temporanea o permanente, gli stabilimenti.
Non è da tralasciarsi che una notevole parte di qualità e potenzialità tradizionali, che si collocano a metà tra la naturale bellezza delle spiagge italiane e quella dei servizi
balneari e delle risorse ad essi connesse, costituiscono un importantissimo volano per il turismo costiero, nonché un moltiplicatore del PIL nazionale italiano17.
Vanno tenuti in debito conto, tuttavia, anche altri principi/fondamenti che costituiscono la base della disciplina non solo nazionale.
Altra pronuncia di rilievo, a parere della scrivente, è la n. 1 della Corte Costituzionale del 09.01.19, che ha dichiarato «costituzionalmente illegittimo – per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost. – l’art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Liguria n. 26 del 2017.
La proroga trentennale della durata delle concessioni con finalità turistico ricreative vigenti in Liguria – disposta a tutela dell’affidamento degli operatori balneari locali dal comma 2, impugnato dal Governo – viola la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, poiché spetta unicamente alla legislazione statale disciplinare in modo uniforme le modalità e i limiti della tutela dell’affidamento dei titolari delle concessioni già in essere nelle procedure di selezione per il rilascio di nuove concessioni, assicurando che i criteri e le modalità di affidamento siano stabiliti nell’osservanza dei principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento di matrice comunitaria e nazionale; non vale di contro evocare concorrenti competenze regionali indotte dalla realtà produttiva locale, atteso che il mercato delle concessioni balneari ha rilievo potenzialmente transfrontaliero, né far leva, in prospettiva invertita, sulla “clausola di cedevolezza” posta dall’art. 84 del d.lgs. n. 59 del 2010, il cui ambito di applicazione riguarda solo le materie di competenza regionale residuale o di competenza concorrente. L’incostituzionalità dell’impugnato comma 2 coinvolge, nella correlativa declaratoria, le connesse disposizioni del comma 1 (che fissa l’ambito di operatività della proroga ex lege) e del comma 3 (che demanda ai Comuni di comunicare l’estensione della durata delle concessioni ai loro titolari)»18.
Un bene, quello delle spiagge, in particolar modo quello delle spiagge italiane, da doversi difendere ad ogni costo.
Non è affatto lontano dalla realtà, di conseguenza, alla luce della Bolkestein, affermare che i balneari hanno assunto un ruolo quasi «meticcio», con riferimento all’incrocio delle due discipline: quella europea e quella nazionale.
Osservazioni conclusive.
17 Cfr. M. FRAGOLA, Le concessioni balneari alla luce del diritto dell’Unione europea, Cosenza, 2023, p. 134.
18 Corte Costituzionale, sentenza del 09 gennaio 2019, n. 1. Sempre in tema di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, il Supremo Collegio ha, così, dettato giurisprudenza cassando le norme della Regione Liguria, a statuto ordinario, contrastanti con la normativa nazionale di riferimento.
Tirando le somme, applicare la Bolkestein da’ vita e ha dato vita a scenari nevrastenici e, alquanto, squilibrati nella migliore delle ipotesi.
Come simpaticamente riportato da autorevoli studiosi del diritto, pur nel gradimento del refrain della, sempre attuale, cantante Mina «per quest’anno non cambiare, stessa spiaggia, stesso mare» (1963), occorre, giocoforza, facendo un bilancio finale delle situazioni brevemente descritte, rivedere l’intero settore nell’interesse e nei diritti di tutti19.
Ciò detto, la libera fruizione delle spiagge, vale a dire quella porzione non oggetto di concessioni demaniali, soddisfa, in particolare, diritti costituzionali primari20.
Pertanto, giungere a delle conclusioni risulta assai arduo e, più che mai, ambizioso.
Orbene, trova una sua valida legittimazione, la decisione qui esaminata, tanto da doversi ritenere, alla luce del percorso argomentativo fin qui condotto, il giudizio dell’autrice del presente saggio, quanto mai, sovrapponibile a quello manifestato e reso noto dalle Sezioni Unite del Supremo Collegio, le quali SS. UU., sembra verosimile credere, si siano adeguate ad un processo di progressiva liberalizzazione per quanto attiene alla possibile erogazione di concessioni balneari da parte dei singoli ventisette Stati membri facenti parte dell’attuale Unione europea.
La tematica dell’accesso alla legittimazione processuale degli enti esponenziali di interessi collettivi coincide con la titolarità della relativa posizione giuridica sostanziale.
La più corretta chiave di lettura da dare alla decisione della Corte, nella sentenza sopra richiamata21, sembra, pertanto, essere quella di inquadrare doverosamente detta scelta giurisprudenziale con la voluntas, di latiniana memoria, di imprimere una
«stringente» libertà nella fruizione della giurisdizione, in favore di soggetti che, se non legittimati, hanno negata, già in radice, la tutela ad una situazione giuridica di interesse legittimo22.
Sul punto, in attesa che il legislatore italiano faccia le sue ulteriori e, si spera, risolutive valutazioni, possono essere considerate utili per aprire a nuovi panorami alcune decisioni delle varie Corti, nazionali e sovranazionali.
Il legislatore nazionale, in conclusione, nella sua costituenda disciplina, dovrebbe interpretare e decodificare anche la volontà del legislatore comunitario, intendendosi
19 Così, Massimo Fragola, insigne autore e studioso del diritto dell’Unione europea, conclude il proprio ultimo esaustivo libretto riguardante le concessioni balneari, edito da Pellegrini nel giugno 2023.
20 Cfr. M. FRAGOLA, Le concessioni balneari alla luce del diritto dell’Unione europea, Cosenza, 2023, p. 16.
21 Corte di Cassazione, SS. UU., sentenza 32559/2023 cit.
22 Cfr. M. TIMO, Funzioni amministrative e attività private di gestione della spiaggia. Profili procedimentali e contenutistici delle concessioni balneari, Torino, 2020, p. 15.
con ciò la possibilità di valutare differenti fattispecie e, quindi, normare in maniera differente, secondo un variegato carosello e uno sfolgorante caleidoscopio23.
Quanto emerso dall’esaustiva elaborazione giurisprudenziale è la conferma, ancora una volta, delle coordinate della Corte costituzionale, nello specifico all’art. 111, comma 8, Cost., in tema di ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, e che hanno il fine precipuo di non incorrere, altrimenti, in un eccesso di potere giudiziario, difficilmente sanabile.
Partendo dal piano legislativo più basso, le ordinanze comunali, infine, suggeriscono una libertà d’accesso alle spiagge e agli stabilimenti balneari che ha assunto un criterio di premialità ambientale non indifferente24, ma che, tuttavia, non poche volte, si scontra con un dato di realtà ben diverso.
Trattasi di un vero e proprio diritto premiale che trova fondamento nel diritto al turismo ed ai servizi turistici, di cui si spera di aver colto gli elementi essenziali, pur fermandosi la presente, per quanto breve, analisi allo studio di recenti dati normativi e giurisprudenziali25.
Tempestività nel dare risposta alle scelte giurisprudenziali nazionali ed eurounionali non sempre si è, infine, tradotto in effettivo controllo sull’intero sistema concessivo.
23 Cfr. A. COSSIRI, Coste e diritti. Alla ricerca di soluzioni per le concessioni balneari, Macerata, 2022, p. 125.
24 Ciò è emerso dall’ultimo rapporto di Legambiente, edito nel 2023, che ha descritto come percentuali altissime di spiagge nella Penisola italiana siano, in realtà, quasi interamente occupate da stabilimenti balneari.
25 Cfr. M. RENNA, A. GIANNELLI, Nota a sentenza, in Giornale di diritto amministrativo, n. 5, 1 settembre 2023, p. 638. Nella recente nota di commento alla, altrettanto, celebre sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 01 marzo 2023, n. 2192, i due autori si soffermano sulle discrepanze che emergono dalle varie discipline applicabili.
ABSTRACT: Il presente saggio, senza alcuna presunzione di completezza, si prefigge l’ambizioso obiettivo di analizzare il delicatissimo tema dell’ormai improrogabile soluzione del rilascio delle concessioni balneari, alla luce delle ultime decisioni delle Sezioni Unite del Supremo Collegio e della più recente normativa a livello sovranazionale.
In particolare, come casus belli, si cercherà di dare lettura di una delle ultime decisioni delle Sezioni Unite, avuto riguardo alla direttiva Bolkestein, non intendendo risolvere sic et simpliciter una tematica complessa e spinosa che evidenzia, a monte, diffuse carenze di sistema perpetrate negli anni.
Si cercherà di comprendere, inoltre, come il trapianto nell’ordinamento nazionale di celebri direttive europee risulta di evidente complessità dal punto di vista giuridico e/o politico.
Il tema appare, dunque, di improcrastinabile analisi, per cercare di comprendere come la giurisprudenza intenderà procedere dopo quasi un ventennio dalla direttiva Bolkestein.
PAROLE CHIAVE: concessioni; proroga; ritardo; demanio marittimo; rilascio.
On the extension of beach concessions. The subtle line of “contact” between European and national discipline in the light of the most recent jurisprudential rulings.
ABSTRACT: This essay, without any presumption of completeness, aims to address the now urgent solution of the release of beach concessions in Italy, in the light of the latest decisions of the United Sections of the Supreme Court and the most recent judgements at a supranational level.
In particular, as a casus belli, we will try to read the decision of the Supreme
Court, having regard to the Bolkestein directive, not intending to resolve sic et simpliciter a complex and thorny issue, which highlights, upstream, widespread systems shortcoming perpetrated over the years.
We will try to understand also how the transplantation of famous European directives into the national legal system is, obviously, complex from a legal and/or political point of view.
Therefore, the topic appears to require unpostponable analysis, in order to trying to understand how jurisprudence wants to proceed after almost twenty years from the Bolkestein directive.
KEY WORDS: beach concessions; deferment; delay; maritime state property; release.
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